回首新中國成立的73年，也是我國養老事業艱苦奮斗、改革創新的73年。1949年新中國建立之后，養老服務市場經歷了一個曲折發展的過程，歸納起來可分為四個階段：

1. 一階段（1949-1977）孕育發展階段

（1）基本情況

 基于計劃經濟的背景，主要解決部分困境老年人社會照護問題，對于入住養老機構的五保、孤寡對象以及優撫對象等，由政府開辦的福利性養老機構提供生活照護型粗放式養老服務。此時的養老服務還不是一個獨立的概念和服務形式，包含在社會福利范圍之內。

 （2）標志性事件

 一是改造建立了較早一批城市養老機構。在城鄉分治的二元社會結構下，城市服務設施是生產教養院，后更名為養老院、敬老院，1953年有923個，收養孤老對象10萬人。

二是農村養老機構異軍突起。農村服務設施是敬老院，1956年中國一個敬老院在黑龍江省拜泉縣興華鄉誕生。到1958年底，全國農村共辦起15萬所敬老院，收養五保對象300萬人。

三是優撫對象養老機構開始建立。為了收養無親屬照顧的烈屬老人，1958年創建了烈屬養老院（后更名為光榮院），接收對象包括孤老傷殘軍人、孤老復員軍人等。

2. 第二階段（1978-1999）探索發展階段

（1）基本情況

基于市場經濟的背景，在完善政府為主的福利性服務的同時，探索解決社會養老問題，與養老服務相關聯的老齡工作機構、老年法規、養老機構和管理規章出現。老年人福利服務和養老機構提供的服務開始了新發展。

（2）標志性事件

一是建立了老齡工作機構。我國政府開始關注人口的老齡化問題，1982年成立全國老齡工作委員會，初步形成了從中央到地方的老齡工作網絡。

二是制定了一部老年法。1996年，我國制定了歷史上一部《中華人民共和國老年人權益保障法》，該法明確規定“老年人養老主要依靠家庭”。

三是發布了一批養老服務規章。1998年，國務院辦公廳轉發《關于加快實現社會福利社會化的意見》；民政部等制定了《社會福利機構管理暫行辦法》《老年人社會福利機構基本規范》《老年人建筑設計規范》《農村敬老院管理暫行辦法》等一系列有利于養老服務機構發展和規范管理的制度，促進了養老服務項目由單一的生活保障向集居住、醫療、護理、康復、娛樂等轉變，養老服務質量逐步提升。

四是拓展了養老服務范圍。以社會福利機構改革為突破口，服務對象從傳統的“三無”老人逐步向有需求的社會老人開放。

3. 第三階段（2000-2011）體系化發展階段

（1）基本情況

根據聯合國制定的標準，1999年中國正式進入人口老齡化行列。養老服務、養老服務業及社會養老服務體系建設成為關鍵詞，養老服務從內涵、內容到政策法規、技術標準、人員等均有長足發展。為了應對人口老齡化，黨和政府采取了一系列積極應對的措施。

（2）標志性事件

一是重視老齡工作和頂層設計。2000年，中共中央、國務院制定了《關于加強老齡工作的決定》，提出了要“建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”，這是我國一次提出要建立一個包含家庭、社區、社會在內的養老機制。

二是開始重視居家養老服務。對于機構之外的社會老人，通過社區服務提供的集中居住、生活照料等服務，逐步向居家服務延伸，得到社會認同。2000年，國務院轉發了民政部等11個部門《關于加快實現社會福利社會化的意見》，明確了“在供養方式上堅持以居家為基礎”。2008年，全國老齡辦、發改委等10部門發布了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。

三是提出建立養老服務體系。2006年，第二次全國老齡工作會議提出建立“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充”的中國特色養老服務體系；2008年，全國民政工作會議修改為“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”，得到普遍認可。

4. 第四階段（2012年至今）快速發展時代

（1）基本情況

2012年，新一屆黨中央，高度關注養老服務和老齡工作，積極應對人口老齡化，中國養老服務進入新時代。政府在“保基本、兜底線”的基礎上，從頂層設計、政策規劃、政策執行和配套等多個方面來推進養老服務的市場化改革。社會養老服務體系、積極科學及時應對人口老齡化、老齡事業與老年產業成為關鍵詞。我國的養老服務市場進入了全面發展的新時期。

     （2）標志性事件

一是黨中央重視養老服務工作。十七屆五中全會提出“優先發展社會養老服務”，十八屆三中全會提出“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”，十九大提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”等工作意見相繼被提出。2016年逐步形成了新時代老齡觀。2021年更是出臺《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》，是貫徹落實關于老齡工作重要指示精神的集中體現。

二是開展養老服務體系建設工作。2011年，《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，提出社會養老服務體系內涵和定位、指導思想和基本原則、目標和任務、保障措施等。2017年，《“十三五”老齡事業發展和養老體系建設規劃》將原“社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”修改為“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”，實現從“三位一體”到“四位一體”的轉型。2020年，《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》（醫保發〔2020〕37號）推動建立健全滿足群眾多元需求的多層次長期護理保障制度。

三是高度重視政策法規建設工作。以老年權益保障法（2013年主席令第72號第二次修訂）、《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）、《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號），民政部、發展改革委員會等13部門《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》（民發〔2017〕25號）、《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）、2021年較新修訂《中華人民共和國老年人權益保障法》和2022年《關于做好2022年居家和社區基本養老服務提升行動項目組織實施工作的通知》為主體的超100部法律、法規、規章、政策、規范性文件相繼發布。

四是重視標準化和質量建設工作。十八大以來，我國十分重視標準化和質量建設工作，2014年，民政部、標委會等5部門發布《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》，將養老服務標準化建設工作提到議事日程。2016年，民政部、工商總局印發《養老機構服務合同》（示范文本）。除了養老設施建設、養老機構基本規范、社區老年人日間照料中心、老年人能力評估、養老機構老年人健康檔案技術規范、老年機構社會工作服務指南等、行業標準之外，還發布《養老機構服務質量基本規范》《養老機構等級劃分與評定》，有效助推了2017年開始的如火如荼的養老院服務質量建設專項行動。

五是重視銀發經濟市場發展。2021年的《“十四五”老齡事業發展和養老服務體系規劃》（國發〔2021〕35號）專門提出要大力發展銀發經濟，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》明確提出要積極培育銀發經濟，并且提出了一系列鼓勵和支持措施。銀發經濟將會成為未來中國市場的一個重要的新的增長點。

推進我國養老服務市場化改革的策略

基于我國七十三年來養老服務市場化改革脈絡的梳理，養老服務市場發展需要充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，以滿足老年人的多層次和多樣化需求。改革需從宏觀、中觀和微觀三個層次來進行。

1. 從宏觀層面不斷推進頂層設計

養老服務市場化不僅涉及“養老服務”事業，也涉及養老服務產業如何發展的問題。需要全國性的法律法規來實現整體系統化發展。堅持政府主導、社會參與、統籌規劃、分類推進的原則，不斷推進養老服務的社會化、市場化和產業化，不斷提升社會保障水平，推進醫療衛生和養老服務資源整合，提高民營養老機構的地位，構建基于老年人需求導向的居家、社區、機構養老三位一體和線上線下一體化養老服務體系，提升老年人獲取服務的系統性和便捷性。

2. 在中觀層面持續推進體制和機制改革

隨著社會化養老服務體系的構建，政府、企業、社會組織、家庭等多元主體深入參與養老服務的供給，呈現出供給主體多元化、對象大眾化、服務內容豐富化的格局。但制度慣性、觀念以及體制機制等發展障礙仍然存在，不同主體之間角色定位和分工合作關系尚未完全形成。因此，建議不斷創新社會治理體制和機制，積極培育和支持市場主體的成長和壯大，調整發展結構，以老年人需求為導向，以市場機制配置資源為基礎，以集約化運作為核心，加強養老服務內部產業的互動和外部市場聯動。同時，應借助“互聯網＋”技術推動養老服務轉型升級，實現養老服務與醫護、醫療資源之間的銜接與合作，不斷改善養老服務的供給效率。

3. 從微觀層面為老年人提供人性化、個性化、精細化和專業化的服務

老年人的身體狀況、心理特點、收入水平以及需求層次各有不同。因此，要基于需求評估，分層分類為其提供人性化、個性化、精細化和專業化的服務。一切改革都應以更有效率地滿足需求為目標，這也要求養老服務市場化改革要以老年人需求為本位。不斷推進政策創新和服務內容創新，從一般的生活照料服務向多樣化的優質服務拓展，如專業護理、養老保險、養老金投資理財、老年旅游以及老年教育等高層次、專門化和體系化的服務。同時，應發揮市場的基礎性作用，通過市場自身的優勝劣汰機制，不斷優化服務手段，提高服務質量，增加老年人對服務的獨立選擇權。

另外，還應不斷強化養老服務人才的培訓，通過與職業技術院校、大學、醫院等合作，加強人員素質建設，提高服務人員的專業化和服務內容的標準化，從而不斷提升養老服務的質量和水平。